十年禁漁入法破解“無魚”之困
長江保護法草案直面生態(tài)環(huán)境保護薄弱環(huán)節(jié)
□ 本報記者 蒲曉磊
1月3日，“長江白鱘沒有進入2020年”的消息登上了網(wǎng)絡熱搜。
長江白鱘滅絕的消息，來源于國際學術期刊《整體環(huán)境科學》在線發(fā)布的中國水產科學研究院長江水產研究所專家的一篇研究論文。專家們在論文中稱，長江白鱘這一中國長江特有物種，目前已經(jīng)滅絕。
近些年來，洞庭湖、鄱陽湖頻頻干旱見底，部分水系嚴重斷流、河湖生態(tài)功能退化、生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級，一些珍稀、瀕危野生動植物種群數(shù)量急劇下降、棲息地和生物群落遭到破壞。
長江“病了”，而且“病得不輕”。
在進行了系統(tǒng)檢查之后，長江的病因被查出——長江生態(tài)環(huán)境硬約束機制尚未建立，長江保護法制進程滯后。
病因已經(jīng)查出，便須對癥下藥——制定一部具有針對性、特殊性和系統(tǒng)性的長江保護法，迫在眉睫。
這部千呼萬喚的法律草案終于亮相——2019年12月23日，長江保護法草案(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會第十五次會議審議。
多位參與立法工作的專家在接受《法制日報》記者采訪時指出，草案明確長江十年禁漁、建立協(xié)調機制、生態(tài)修復等規(guī)定，直指當前長江生態(tài)環(huán)境保護中的薄弱環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了堅持問題導向的立法原則，對于破解長江“無魚”的困境和治療其他“病癥”，都會發(fā)揮巨大的作用。
長江十年禁漁擬寫入法律
“從未遇見，聽聞已是永別。”
有網(wǎng)友在看到長江白鱘滅絕的消息后，說了這樣一句話。
長江白鱘的滅絕，讓人再次感受到了長江生物保護的緊迫性。事實上，當下的長江生物完整性指數(shù)，已經(jīng)到了最差的“無魚”等級。
為了改變“無魚”困局，長江開啟了十年禁漁——2020年1月1日起，長江流域的重點水域將分類分階段實行漁業(yè)禁捕。
值得注意的是，長江十年禁漁還寫入了草案。
草案規(guī)定，國家對長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理。在長江流域水生生物保護區(qū)全面禁止生產性捕撈；在本法實施之日起十年內，長江干流和重要支流等重點水域全面禁止生產性捕撈，具體管理辦法和重點水域范圍由國務院有關部門制定。
不僅如此，草案還在長江流域標準體系建設的有關規(guī)定中，增加了關于生物完整性指數(shù)的內容，明確有關部門和地方人民政府根據(jù)物種資源狀況建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評價體系，并將其變化狀況作為評估長江流域生態(tài)系統(tǒng)和水生生物總體狀況的重要依據(jù)。
將生物完整性指數(shù)寫入草案，有多重要？
中科院水生所院士曹文宣指出，生物完整性指數(shù)是水生態(tài)系統(tǒng)評價中應用最廣泛的指標之一，通過與非生物因素調查聯(lián)合運用，可用來綜合分析生物或非生物因素干擾對一定區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)狀況及其變化的影響。
不僅如此，生物完整性指數(shù)還可以與其他生物參數(shù)結合運用，綜合反映水體的生物學狀況，進而評價河流乃至整個流域的健康狀態(tài)。
“這條規(guī)定是一項非常重要的制度創(chuàng)設，是落實山水林田湖草生命共同體理念的有力舉措。”曹文宣說。
協(xié)調機制要落地仍需細化
無論是十年禁漁的有效執(zhí)行，還是生物完整性指數(shù)評價體系的建立，都涉及一個重要主體——有關部門和地方人民政府。
然而，在涉及多個領域、多個部門、多個地方的長江保護工作中，長期以來統(tǒng)分結合、整體聯(lián)動的工作機制尚不健全，管理體制條塊分割、部門分割、多頭管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游協(xié)同治理能力較弱，整體合力的形成并不容易。
對此，草案在保證充分發(fā)揮各部門、各地方積極性的基礎上，充分體現(xiàn)協(xié)調機制的權威性，明確了協(xié)調機制的統(tǒng)籌協(xié)調職責，并明確了協(xié)調機制在組織建立各項制度體系及制度運行中的統(tǒng)籌協(xié)調地位。
這一制度設計，被視為解決長江保護管理體制中“九龍治水”頑疾的有效手段。
農業(yè)農村部長江辦政策規(guī)劃處處長衣艷榮說，草案將協(xié)調機制的相關規(guī)定貫穿其中，通過強化協(xié)調機制職責的制度設計，有利于解決管理體制中所謂的“九龍治水”問題。
在全國人大常委會會議分組審議期間，協(xié)調機制也是全國人大常委會委員關注的重點。一些委員提出，協(xié)調機制還可以再進一步完善，以確保這一制度有效落地實施。
“看了以后感覺，協(xié)調機制職責不是太明晰，一般來說協(xié)調機制是制度、機制，但是從現(xiàn)在條款的表述看又像協(xié)調機構，究竟是制度、機制還是機構？它們之間是什么關系？我覺得還需要明確。”周洪宇委員說。
王教成委員指出，要使運行機制順暢起來，要細化運行的機制、運行的流程、協(xié)調的權責，用順暢的運行機制，解決以往“九龍治水”的突出矛盾，清晰勾畫落實多元共治、協(xié)同落實的具體路徑，切實發(fā)揮權威高效的國家統(tǒng)籌協(xié)調機制效能，使這個機制真正有效地統(tǒng)籌全面、聯(lián)通末端，落實到共治最后一公里。
生態(tài)修復擺在壓倒性位置
長江保護工作，既要防止長江流域的生態(tài)環(huán)境變壞，也要讓已經(jīng)遭受破壞的長江流域生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境變好。為此，針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，草案把生態(tài)修復擺在壓倒性位置。
在衣艷榮看來，生態(tài)修復可以算是草案最大亮點之一，不僅以專章的形式作出規(guī)定，還對長江保護中存在的問題一一提出修復方案。
“草案第二十三條規(guī)定，設立國家和省級生態(tài)保護專項資金，同時國家鼓勵社會資本投入生態(tài)修復。這條規(guī)定的意義很大。就好像人生病后要去治病，肯定是要花錢的，生態(tài)修復要想落實到位，同樣必須有資金支持。這一規(guī)定解決了資金保障問題，工作上就可以對保護修復作出系統(tǒng)性規(guī)劃和整體性安排。”衣艷榮說。
衣艷榮同時認為，草案明確鼓勵社會資本進入，有利于發(fā)揮市場活力和調動社會積極性，促進生態(tài)修復產業(yè)化，為以后政府規(guī)范和引導社會資本參與提供法律依據(jù)，解決單純財政投入力量不足的問題，更好地構建“共抓大保護”的多方參與機制。
草案第三十七條第二款規(guī)定，對歷史遺留的長江流域生態(tài)損毀問題，應當依法追究損毀責任人的責任。無法確定損毀責任人的，按照事權和支出責任劃分原則，合理確定修復治理費用保障方式，分別納入各級政府預算。
“在生態(tài)環(huán)境修復專章的開始部分作出這一規(guī)定，意義很大，為后面的生態(tài)環(huán)境修復工作作了根本性的保障。按照這一規(guī)定，誰破壞誰修復，找不到損毀責任人就由政府負責修復，體現(xiàn)了‘誰受益誰補償’‘誰破壞誰修復’的原則和政府對生態(tài)、對歷史、對人民負責的立場。”衣艷榮說。
